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中国人民政治协商会议的会议制度

来源:http://www.sclzzx.gov.cn    日期:2015-10-14     浏览 1 次    [打印本页]

会议是人民政协履行职能和政协委员发挥作用的基本形式;人民政协的政治协商活动,一般以会议形式进行。根据新修订的《中国人民政治协商会议章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,人民政协现有的会议制度主要有:全体委员会议制度、常务委员会会议制度、主席会议制度和秘书长会议制度、专门委员会会议制度。除此之外,还有根据形势、任务和工作需要召开的协商座谈会、情况通报会、意见听取会、研讨会等。全体委员会议是人民政协履行职能最高层次的协商会议形式,常务委员会会议是全体委员会议闭会期间的主要协商会议形式,主席会议是常务委员会会议闭会期间的重要协商会议形式,专门委员会会议是组织委员开展经常性协商议政活动的形式。坚持和不断完善政协各种协商会议制度,是人民政协工作制度化、规范化、程序化的重要内容。
      一、全体委员会议制度
      1.全体委员会议的召集、主持和主要日程安排
      政协全国委员会和各级地方委员会的全体会议,分别由同级政协委员会常务委员会召集并主持。新政协章程第三十三条规定:中国人民政治协商会议全国委员会全体会议每年举行一次。常务委员会认为必要时,得临时召集之。第四十四条规定:中国人民政治协商会议各级地方委员会的全体会议每年至少举行一次。政协全国委员会和地方委员会的每届第一次全体会议由会议选举主席团主持。
      根据以上规定,每年全体委员会议召开前,先要召开一次程序性常务委员会会议,会议的任务是为召开全体委员会议作准备,主要内容有:一是作出关于召开全体委员会议的决定,以确定全体委员会议召开的具体时间;二是提出全体委员会议主要议程安排建议并确定会议的具体日程;三是审议提交全体委员会议的常务委员会工作报告和提案工作情况报告以及其他重要报告、决议;四是审议委员人事安排事项。全体委员会议期间还要再召开一次常务委员会会议,会议的主要任务是听取委员小组讨论情况的汇报,审议确定提请闭幕会通过的各项议案。每届第一次全体委员会议召开的日期和主要议程安排建议,由上一届常务委员会会议决定和提出。
      政协全国委员会全体委员会议日程安排主要有:开幕会、闭幕会、大会发言会、界别联组讨论和分组讨论、列席全国人大会议。届时,会议邀请党和国家领导同志出席开幕会、闭幕会,参加界别小组讨论、看望委员、共商国是;有关领导同志出席大会发言会,听取委员意见建议;邀请中央和国务院各部委负责同志列席大会并参加部分委员小组讨论会听取意见;邀请外国驻华使节旁听开幕会、闭幕会。每届第一次全体委员会议还要安排选举会、主席团会。
      政协章程没有对全国委员会和地方委员会的全体会议的会期作出明确规定。按照惯例,政协全国委员会全体会议与全国人民代表大会大致同期举行。宪法和全国人民代表大会议事规则规定,全国人大会议于每年第一季度举行。政协全国委员会全体会议通常比人大会议提前两天召开,根据会议议程安排,一般先于人大会议闭幕。政协地方委员会情况与全国委员会大致相同,但近年来,不少地方的政协委员会全体会议安排在同级人大全体会议之前召开。
      2.全体委员会议的职权和任务
      新政协章程第三十四条规定:政协全国委员会全体会议行使的职权有:
      一、修改中国人民政治协商会议章程,监督章程的实施;
      二、选举全国委员会的主席、副主席、秘书长和常务委员;
      三、听取和审议常务委员会的工作报告;
      四、讨论本会重大工作方针、任务并作出决议;
      五、参与对国家大政方针的讨论,提出建议和批评。
      新政协章程第四十五条规定:政协地方委员会全体会议行使的职权有:
      一、选举地方委员会的主席、副主席、秘书长和常务委员;
      二、听取和审议常务委员会的工作报告;
      三、讨论并通过有关的决议;
      四、参与对国家和地方事务的重要问题的讨论,提出建议和批评。
      政协章程对政协全国委员会和地方委员会全体会议职权规定经历了一个不断充实的过程。从1954年制定的第一部政协章程到1978年制定的第二部政协章程,对全国委员会全体会议职权的规定只限于上述规定的前三项,对地方委员会全体会议职权的规定只限于上述规定的前两项;1982年制定的第三部政协章程即现行的政协章程,对全国委员会和地方委员会的全体会议职权分别增加了上述规定的后两项内容。
      政协全国委员会全体会议在章程规定的职权范围内,根据具体情况,分别明确每次全体会议的具体任务。全体会议的重要任务之一,是参与对国家大政方针的讨论。其主要形式是列席人大会议,听取和讨论政府工作报告、国家计划和预算报告、最高人民法院和最高人民检察院报告、重要法律文件草案等,并就这些报告提出建议和意见。1959年经第一届全国人民代表大会常务委员会第一七次会议、政协第二届全国委员会五十三次常委会议举行联席会议通过,第二届全国人大第一次会议与政协第三届全国委员会第一次会议同时召开。周恩来在这次联席会议上指出,两个大会联合起来开会是一个新形式。但要说明,这个会是又联合,又有区别。主要议程是合着的,但人大要实行它的权力,这些权力政协是没有的,但是多吸收些意见,归入决议中去,可以集思广益把工作做得更好。人大、政协两个会有不同之处,权力上有分别,但应该说两会只有权力之分,无高低之别。不只是人大的报告政协可以听,政协有好报告人大也可以听。实际上,自政协第三届全国委员会一次会议开始,全国政协全体委员列席全国人大全体会议就成为惯例(只在“文化大革命”期间召开的全国人大四届一次会议,因全国政协尚未恢复活动而未列席)。政协地方委员会的情况也大体如此。不少地方政协委员会全体会议因先于人大全体会议召开,提前就政府工作报告等提出建议和意见,一般就不再列席人大全体会议了。
      二、常务委员会会议制度
      政协常务委员会是政协委员会的常设机构,是政协组织中的一个重要层面,在政协工作中起着承上启下的作用。正确认识和把握这个问题,有助于提高做好常委会工作的自觉性。
      1.政协常委会的性质
政协常委会是在政协全国委员会或地方委员会基础上形成的。1949年9月,政协第一届全国委员会成立之后不久,即设立了常务委员会主持会务。对政协常委会性质的规定,从1949年通过的《中国人民政治协商会议组织法》到1954年以来的每部《中国人民政治协商会议章程》,都是基本相同的。新政协章程第三十五条规定:中国人民政治协商会议全国委员会设常务委员会主持会务。第四十六条规定:中国人民政治协商会议各级地方委员会设常务委员会主持会务。1996年6月通过的《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则(修正案)》进一步规定:“常务委员会主持中国人民政治协商会议全国委员会的会务,在全国委员会全体会议闭会期间,行使全国委员会的职权,处理全国委员会的重要工作。”简言之,政协常委会是主持政协全国(或地方)委员会会务的重要机构。
      政协常委会是主持会务的机构。所谓“主持会务”,包含两层意思:一是召集并主持政协全国委员会或各级地方委员会全体会议(每届第一次全体会议由会议选举主席团主持);二是在全体会议闭会期间行使全国(或地方)委员会的职权,处理全国(或地方)委员会的重大事务。政协常委会要向产生它的政协全国委员会或地方委员会负责,每年向全国委员会或地方委员会全体会议报告工作。主席、副主席、秘书长组成的主席会议同常务委员会之间,不是领导与被领导的关系,主席会议的职责是处理常务委员会的重要日常工作。不过,从常委会对其工作机构的关系来说,则负有领导的职责。《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》规定:“专门委员会是在常务委员会和主席会议领导下的工作机构。”《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》指出:“各专门委员会在常务委员会的领导下”开展工作。在这个意义上,政协常委会又具有领导机构的含义。
      2.政协常委会的组成
     《中国人民政治协商会议组织法》规定:政协常委会的组成,由“中国人民政协全国委员会互选常务委员若干人,主席一人,副主席若干人,组织常务委员会主持会务”。1954年以后的每部《章程》都规定,政协全国委员会常务委员会由全国委员会主席、副主席、秘书长和常务委员组成;地方政协的常务委员会由各地方委员会的主席、副主席、秘书长和常务委员组成。1996年通过的《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则(修正案)》进一步明确:“中国人民政治协商会议全国委员会主席主持常务委员会的工作。副主席、秘书长协助主席工作。”政协常委会的组成,从政协第二届全国委员会成立之后,发生了两个变化:第一个变化是,常委会的组成人员中明确增加了秘书长(在一届时秘书长是作为常务委员参加常委会的);第二个变化是,政协常务委员中不再包括主席、副主席和秘书长,而在一届政协时,主席、副主席、秘书长同时也是政协常委。1949年10月9日,政协第一届全国委员会举行第一次会议,选举毛泽东为第一届全国委员会主席,周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主席,李维汉为秘书长;选举毛泽东等28人为常务委员。这里的28名常委就包括主席、副主席和秘书长。到了1954年12月25日,全国政协二届二次会议选举产生了新一届常务委员会,周恩来为主席(毛泽东从二届到四届任名誉主席),宋庆龄等16人为副主席,邢西萍为秘书长,王芸生等65人为常委。这65名常委中不包括主席、副主席、秘书长。
      从各地政协常委会的组成情况看,目前做法不尽一致,有的地方是把主席、副主席、秘书长计算在常委之内的,认为主席、副主席、秘书长虽然形式上不列入常务委员的名单中,但实际上可以把他们理解为政协的当然常委,因此计算常务委员数时,应包括他们在内。但从多数地方(包括全国政协)的做法看,是不把主席、副主席、秘书长算入常委之列的。
      3.政协常委会的产生
      政协常委会是由政协全国委员会或地方委员会选举产生的。从一届政协的组织法到后来的政协章程,都对此作了明确的规定。
     《中国人民政治协商会议组织法》规定:“中国人民政协全国委员会互选常务委员若干人,主席一人,副主席若干人,组织常务委员会主持会务。”(这里所讲的“互选”有互相推选的意思,与现在的选举没有原则区别)。1954年的政协章程规定:中国人民政治协商会议全国委员会的全体会议“推举全国委员会名誉主席,选举全国委员会主席、副主席、秘书长和常务委员”;中国人民政治协商会议地方委员会的全体会议“选举地方委员会主席、副主席、秘书长(设秘书长的地方)和常务委员”。新政协章程作了更全面、更具体的规定:第三十五条“中国人民政治协商会议全国委员会设常务委员会主持会务。常务委员会由全国委员会主席、副主席、秘书长和常务委员组成,其候选人由参加中国人民政治协商会议全国委员会的各党派、团体、各民族和各界代表人士协商提名,经全国委员会全体会议选举产生”;第四十六条“中国人民政治协商会议各级地方委员会设常务委员会主持会务。常务委员会由地方委员会主席、副主席、秘书长和常务委员组成,其候选人由参加各该地方委员会的各党派、团体、各民族和各界人士协商提名,经全体会议选举产生”。这个规定,应该说是科学的、规范的。
     综合政协有关文件的规定和政协工作的实践,我们可以看出,政协常委会的产生大体有这样一些程序和原则:(1)常委会组成人员的候选人由参加政协的各党派、团体、各民族和各界人士协商提名;(2)常委会组成人员经全国委员会或地方委员会全体会议选举产生;(3)实行等额选举;(4)选举采用无记名投票方式;(5)候选人须得到超过全体委员半数的赞成票为当选。这里可以看出,政协常委会的产生是有自己特点的。此点与人大不完全相同。人大常委会组成人员(委员长、副委员长、秘书长、委员)的人选,由主席团提名,经各代表团酝酿协商后,再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单;委员长、副委员长、秘书长实行等额选举,委员实行差额选举,差额比例为5%。
     4.政协常委会的职权
     新政协章程第三十六条规定了中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会行使下列职权:
一、解释中国人民政治协商会议章程,监督章程的实施;
二、召集并主持中国人民政治协商会议全国委员会全体会议;每届第一次全体会议由会议选举主席团主持;
三、组织实现中国人民政治协商会议章程规定的任务;
四、执行全国委员会全体会议的决议;
五、全国委员会全体会议闭会期间,审查通过提交全国人民代表大会及其常务委员会或国务院的重要建议案;
六、根据秘书长的提议,任免中国人民政治协商会议全国委员会副秘书长;
七、决定中国人民政治协商会议全国委员会工作机构的设置和变动,并任免其领导成员。
      5.政协常委的权利和义务
      政协常委是政协常务委员会的组成人员,是从政协委员中选举产生的。因此,政协常委的权利和义务包括两个部分:作为政协委员的权利和义务;作为政协常务委员会组成人员的权利和义务。
作为政协常务委员会的组成人员,政协常委享有比政协委员更多的权利,同时也必须承担比政协委员更多的义务。不过,在政协章程和其他制度文件中,对常务委员的权利和义务并没有单独作出规定。那么,常务委员除具有一般政协委员所具有的权利和义务外,还有没有其他的权利和义务呢?回答应该是肯定的。根据政协章程和常委会工作规则(修正案),常务委员还应当享有下列权利:(1)参加常务委员会会议。通过会议,讨论决定全国委员会常务委员会会务和工作中的重大问题;协商讨论中共中央和国家重大方针政策及社会生活中的重大问题,听取中共中央、国务院以及有关部门的负责人对有关重要问题的报告或说明,提出建议和意见;审议提交全国委员会全体会议的文件;审查重要的建议案、提案、视察报告、调查报告、出访报告和其他报告。(2)参加常务委员专题座谈会,就某项专门问题进行协商座谈,提出建议和意见。(3)参加常务委员会组织的其他活动。常委会工作规则(修正案)第六条规定:“常务委员会组成人员要认真执行中国人民政治协商会议章程和全国委员会及常务委员会的规定、决议,积极参加常务委员会的活动,加强同各方面人士的联系,广交朋友,及时反映群众的意见和要求。”这些内容,可看作是政协常委应履行的义务。以上是全国政协的情况,地方政协根据地方特点参照此执行。
      此外,1996年中央政法委发出《关于对政协委员采取刑事拘留、逮捕强制措施应向所在政协党组通报情况的通知》,要求“各级公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院依法对有犯罪嫌疑的政协委员采取刑事拘留、逮捕强制措施前,应向该委员所在的政协党组通报情况;情况紧急的,可同时或事后及时通报,以利于政协党组及时掌握情况,采取相应的配合措施,保证案件的顺利查处。”这一点,也可看作是包括政协常委在内的所有政协委员的一项权利。
      6.常务委员会会议的召集、主持和主要日程安排
      政协章程规定,政协全国委员会常务委员会由主席、副主席、秘书长、常务委员组成,由主席主持同级常务委员会工作,副主席和秘书长协助主席工作。1988年6月9日,政协第七届全国委员会常务委员会第二次会议审议通过了《政协全国委员会常务委员会工作规则》。这一工作规则明确规定,常务委员会会议一般每季度举行一次;必要时可临时举行。
      三、主席会议制度
      1.主席会议的召集、主持和会期
      新政协章程第三十七条规定:中国人民政治协商会议全国委员会主席主持常务委员会的工作。副主席、秘书长协助主席工作。主席、副主席、秘书长组成主席会议,处理常务委员会的重要日常工作。主席会议受常务委员会的委托,主持下一届第一次全体会议预备会议。主席会议制度是1982年修订政协章程时首次确认的。此后,这些全国委员会和各级地方委员会都相继建立了主席会议制度。
     根据《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则》,主席会议一般每月举行一次,必要时可临时召集。会议的议程由主席提出,或由秘书长和秘书长会议提出,报主席决定。主席会议由主席主持,也可由主席委托副主席主持。召开主席会议时,全国委员会副秘书长和与会议议程有关的人员列席。
政协地方各级委员会主席会议的设立、召开和主持与政协全国委员会大体相同。
      2.主席会议的主要职权和任务
      根据《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则》,主席会议的主要职权和任务是:协商讨论中共中央和国家的重大方针政策以及社会生活中的重大问题,提出建议和意见;审查以全国委员会或常务委员会名义向中共中央、国务院提出的重要建议案;拟定常务委员会会议的议程、日程,审议提交常务委员会会议的文件;执行常务委员会会议的决议;审议全国委员会及其常务委员会的工作计划、工作报告和重要活动方案;审议专门委员会的年度计划和总结;处理常务委员会的其他重要日常工作。
      政协十届二次会议修改的章程中增加了“主席会议受常务委员会的委托,主持下一届第一次全体会议预备会议”的规定,进一步对主席会议工作程序进行了规范。
      四、秘书长会议制度
      1.秘书长会议的召集和主持
      新政协章程第三十八条规定:中国人民政治协商会议全国委员会设副秘书长若干人,协助秘书长进行工作。设立办公厅,在秘书长领导下进行工作。
     《政协全国委员会常务委员会工作规则》规定,秘书长会议由秘书长、副秘书长组成,一般每月举行一次,必要时可临时召集。会议的议题、召开日期由秘书长决定。会议由秘书长主持,也可由秘书长委托副秘书长主持。召开秘书长会议时,可邀请在本会无兼职副秘书长的民主党派中央负责人、办公厅研究室和局级单位主要负责人列席。
      2.秘书长会议的任务
      秘书长会议的主要任务是:讨论决定秘书长职权范围内需要讨论决定的问题;审议提交主席会议的各项文件;协商讨论政协全国委员会、各民主党派中央和全国工商联共同关心的事务,研究协调机关共同事务和重要活动安排以及相互通报情况等。
      根据工作需要,全国政协还召开秘书长办公会议,由秘书长、驻会副秘书长组成。会议的议题、日期,视工作需要而定,会议由秘书长或秘书长委托副秘书长主持。办公厅研究室和各局级单位负责人列席。会议的主要任务是为秘书长会议作准备以及讨论研究办公厅工作。政协地方委员会,对秘书长会议的任务的规定,大体参照全国政协。
      五、专门委员会会议制度
      1.专门委员会的主要职责
      新政协章程第三十九条规定:中国人民政治协商会议全国委员会根据工作需要,设立若干专门委员会及其他工作机构,由常务委员会决定。
      专门委员会是在常务委员会和主席会议领导下的工作机构。专门委员会工作是政协工作的重要组成部分,是政协履行职能的重要方式。专门委员会的任务是:组织委员认真学习、宣传国家的方针政策和法律,就国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题调查研究,提出意见、建议和提案;团结和联系委员及各族、各界人士,积极反映社情民意;维护社会稳定和民族团结,促进祖国和平统一,加强同各国人民的友好往来与合作;组织各种活动,积极为委员知情出力、履行职责创造条件。
      根据《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》的规定,专门委员会日常工作由主任或主任委托副主任主持,政协全国委员会秘书长或秘书长委托的副秘书长负责协调。各专门委员会会议一般不定期举行,由主任或主任委托副主任召集并主持。
      2.专门委员会会议的形式和任务
     专门委员会根据政协章程的要求,以及全国委员会全体会议和常务委员会会议提出的各项任务,从实际出发开展工作。专门委员会会议的形式比较多样,主要形式有:主任联席会议、全体委员会议、主任会议、主任扩大会议,以及同中共党委、人大、政府的有关部门及民主党派、人民团体的有关机构举行的联席会议等。其中,主任联席会议和专门委员会全体委员会议是两个重要层次的会议。
      (1)政协全国委员会主席或主席委托副主席、秘书长召开专门委员会主任联席会议,部分在京副主席,秘书长,专门委员会负责人、副秘书长和办公厅有关工作机构负责人参加,研究讨论年度专门委员会工作的重要问题,并就有关事项作出决定。
      (2)专门委员会全体委员会议由主任或主任委托的副主任召集并主持,本委员会全体委员参加,主要任务有:讨论本委员会年度工作计划和总结,报告和审查计划执行情况并作出调整安排;讨论以本委员会名义报送和提交的建议案、调研报告、大会发言、提案,根据有关部门的建议就特定问题进行讨论并提出意见和建议,传达重要会议和文件精神并组织委员学习等。
政协地方委员会根据政协章程和《通则》,结合各自的情况,也都对专门委员会会议制度作出相应的规定。