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中国人民政治协商会议的主要职能

来源:http://www.sclzzx.gov.cn    日期:2015-10-14     浏览 1 次    [打印本页]

一、人民政协的主要职能的确定
      中国人民政治协商会议履行职能的活动与它组织上的建立是同时开始的,但将政治协商、民主监督、参政议政规定为人民政协的职能,则经历了一个由单一性向多样化演化的过程。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开,政治协商作为人民政协的第一个职能就产生了。1956年毛泽东提出,民主党派和共产党要“长期共存,互相监督”,人民政协的监督职能初现端倪,1982年12月通过的第三部政协章程正式确立了政治协商和民主监督职能。为了适应改革开放的深入发展和推动经济模式向社会主义市场经济转换,社会经济政治对人民政协职能提出了新的要求,1994年3月和2000年3月修订的政协章程和1995年1月通过施行的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》把参政议政作为人民政协的又一个主要职能加以确立。
      本次修订前的《政协章程》工作总纲第二条对人民政协主要职能的表述是:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督,组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”;“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议,举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议,进行协商,亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”;“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。”
      此次修订,规范了对人民政协参政议政职能的表述。中共十六大报告提出要“保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。”1995年1月中共中央转发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中,对人民政协三项主要职能的内容和形式都作了明确规定。但在章程原条文中并没有把参政议政职能与政治协商、民主监督职能并列一起表述,并且对其内容也没有同政治协商、民主监督一样作出具体规定。为了有利于人们对参政议政作为人民政协一项主要职能的正确理解和把握,新政协章程将章程第二条第一款修改为:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”并在此条中增写一款关于参政议政内容的表述:“参政议政是对经济社会发展中的重大问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”
至此,对人民政协主要职能的表述已经规范化。
      二、政治协商、民主监督、参政议政的内容、形式和要求
      1.政治协商
      (1)政治协商的内容
新政协章程规定:政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议,举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议,进行协商,亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。这包括两个方面的内容:
      一方面是指中国共产党和国家领导机关,对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前提交人民政协与各民主党派、无党派爱国主义人士、各人民团体及各界爱国人士的代表进行协商,就决策执行过程中的重要问题进行协商,有组织地听取统一战线各方面的意见和建议。国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,是指国家在社会主义物质文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署,政府工作报告,国家财政预算,经济与社会发展规划,国家政治生活方面的重大事项,国家的重要法律草案,中共中央提出的国家领导人人选,国家省级行政区划的变动,外交方面的重要方针政策,关于统一祖国的重要方针政策,群众生活的重大问题,各党派之间的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。
      另一方面是指人民政协、各民主党派、有关人民团体及各界爱国人士的代表,就统一战线内部的重要事项进行协商。这两种协商都是为了发扬民主,沟通思想,交换意见,经过充分的讨论,在重大问题上达成认识上的基本一致,或者达成一定的协议。
      (2)政治协商的形式
      近些年来,随着社会主义民主建设的加强,人民政协政治协商的形式也有新的发展。人民政协进行政治协商的基本形式,一般说来包括以下几种:
      第一,每年一次的全体委员会议,每季度一次的常务委员会议,每月一次的主席会议,政协全国委员会还有不定期举行的常务委员会专题座谈会,以及根据需要随时召开的有各党派、各团体负责人和各方面代表人物参加的协商座谈会。
      第二,通过列席同级人民代表大会及其常委会的有关会议,参与国家与地方重要问题的讨论等,也是政治协商的重要形式。
      各级政协的专门委员会在政治协商经常化方面,正发挥着愈益重要的作用,成为政治协商的一个重要渠道。由于各级政协工作的侧重点不完全相同,全国各地方的具体情况又有很大的差异,因而,许多地方的政协组织在政治协商方面采取了一些不尽相同的新形式。这是政协工作中出现的新情况,需要进一步在实践中探索与总结。尚需说明的是,政治协商是人民政协各级委员会的职能。《中国人民政治协商会议章程》规定:政协地方委员会的设置只到县(区)一级,因此,县以下的委员活动小组不具有政治协商这种职能。同样,一些省、自治区在地区一级设置的政协联络处或联络组,只是该省、自治区政协的派出机构,不是政协的一级组织,因而也不具有政治协商的职能。
      (3)政治协商的具体要求
      要把人民政协的政治协商纳入国家和地方的决策程序。重大问题决策之前在政协进行协商,这是一个发扬民主的过程,应当成为决策程序的一个环节。把协商纳入决策程序,关键在于党政部门的配合。因为政治协商职能的发挥都需要党政部门的合作参与。因此,如缺乏相应的规范与制度,政协履行协商职能时另一方就有可能采取不合作态度,如果这种不合作无相关制度的制约则会继续下去,因为不合作对对方无害甚至有益;而合作则有可能损害对方的微观利益。对于政协而言,自身需要努力,逐步使“协商于决策之前”的原则不仅成为各级中共党委、政府和社会各界的共识,而且成为大家共同遵守的制度。
      要制定好协商计划。按全国政协的要求,需要协商的问题很多。为了使这些协商活动有序有效地开展起来,关键必须从实际出发,加强同有关部门的沟通与衔接,根据党政领导机关不同时期的工作重点和主要任务选好协商题目,制定出一个时期的方案,使政治协商的协商活动纳入党委、政府的工作计划,在全局中有安排、有位置,并能使协商中正确意见和建议转化为决策内容。
      要认真做好协商的各项准备。协商议题确定后,要围绕议题,了解情况,搜集材料,确定方案,帮助参加政协的人员知上情,明下情,使协商能够有的放矢,提出的意见有理有据,切实可行,能够为领导机关采纳或参考。
      (4)推进政治协商职能的规范化、制度化建设
      1989年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》,明确规范了政协履行主要职能的内容、形式、方法和步骤,并陆续制定了常委会工作规则、专门委员会组织通则、各专门委员会工作简则、委员视察简则、提案工作条例等,对各种会议的协商议事规则进行明确和规范。1995年全国政协将《暂行规定》修订为《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,正式通过施行,中共中央向各级党委发出通知,要求各地认真执行。
      在此文件的指导下,在推进政协履行职能的规范化、制度化建设方面,人民政协取得了巨大的成绩。比如从协商的内容上,除了上述政协章程所规定的内容以外,近年来,共产党和各民主党派之间进行政治协商的力度不断加大。中共各级党委在做出重大决策前,召集各民主党派、无党派人士协商、座谈、通报情况,听取意见,共商国是,或者就某些共同关心的问题交换看法。就中央而言,主要采取协商会、谈心会、座谈会的具体形式。此外,各民主党派和无党派人士也可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面政策性建议,也可约请中共中央负责人交谈。
      当然,在政治协商具体的实践中,也遇到许多问题。比如:在政治协商方面,存在着通报情况多,决策协商少的现象。尤其是协商于决策之前做得不够,民主党派与政府对口联系制度,流于形式的多,开展实质性活动少,“一头热”现象严重。
      要解决这些问题最为重要的是推进政治协商制度化、规范化。具体说:
      第一,对政治协商的范围作出进一步具体界定。要规定哪些问题必须进行政治协商,以避免某些地方存在的政治协商的随意性,克服“想协商的事就协商,不想协商的事就不协商”的做法。
      第二,明确政治协商的时间、形式和程序等。要明确规定协商必须在什么时候进行以及协商的具体形式、程序等,使政治协商真正纳入决策程序,做到协商于决策之前。
      第三,增强政治协商的双向性。要根据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的总的指导方针,制定更加明确的制度措施,如中共地方组织领导人与民主党派人士的交友制度、民主党派列席中共和政府会议的制度等等,以进一步提高民主党派参与政治协商的主动性和积极性。
      2.民主监督
      新政协章程是这样定义民主监督的:“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。”民主监督是人民政协三个主要职能之一,是我国人民监督的重要组成部分,切实有效地开展人民政协民主监督,并逐步规范化、制度化,对社会主义民主政治建设具有重要作用。
      (1)民主监督的重要意义
      第一,中国共产党与民主党派的党际关系,决定了民主监督只能是一种非权力监督。
《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出,中国共产党是社会主义事业的领导核心,是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟,是接受中国共产党领导的,同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党。这就是说,共产党和民主党派的关系是执政党和参政党的关系。这种关系决定了“我国的多党合作必须坚持中国共产党的领导,必须坚持四项基本原则,这是中国共产党同各民主党派合作的政治基础”。这就决定了民主党派在进行民主监督的过程中无论是建言献策,还是提意见,作批评,都要有助于加强和改善中国共产党的领导,都要服从和服务于国家的大局。
      这与西方多党制下各党派之间的互相监督有本质的区别。西方多党制反映的是垄断资本集团及其相互之间的矛盾和冲突,是资产阶级内部各种政治势力长期激烈斗争的产物。由于垄断资本集团的矛盾的不可调和性,各政党无法形成共同的政治理想和共同纲领。他们通过周期性的相互竞争而轮流执政,有执政党和在野党之分,又存在不同反对党,经常发生激烈冲突而导致党派斗争,因此,党派间的明争暗斗,互相攻讦也就不奇怪了,他们的监督往往是互揭丑闻,以迫使对方下台。而在社会主义条件下,我国各阶层、各党派的利益是共同的。建设中国特色社会主义,是全国各族人民(包括各民主党派及其成员)的根本利益之所在,在建设中国特色社会主义中,全国人民生活水平大大提高,国家综合国力大大提高,民主党派成员深受其益,因此维护这个共同利益是中国共产党人、民主党派成员和全国广大人民群众的共识。虽然中国共产党与各民主党派的关系是执政党和参政党的关系,但由于利益的共同性,两者之间并不存在竞争关系,而是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的关系。为了实现共同的目标,民主党派作为参政党,是在承认并接受中国共产党的领导和执政地位的基础上参政议政,不以谋求执政地位作为自己的活动目标,而与执政党合作共事,共同实现建设中国特色社会主义的伟大事业。中国共产党在充分尊重和信任务民主党派的基础上与各民主党派保持长期合作的关系并认真接受它们的监督,这种关系可以说是既真诚合作,又互相监督,合作是基础,监督是为了更好地合作。
      由此看来,这种监督不同于西方许多国家的在野党通过议会民主对执政党进行的权力监督,这种监督本质上讲是非权力监督,是一种新型的民主监督。
      第二,民主监督作为一种非权力监督对于执政的中国共产党具有重要意义。
民主监督可以对执政党的执政方式进行有效的监督制约。20世纪50年代,邓小平就认识到:由于中国共产党执掌对国家的领导权,如果失去了有效监督,就可能犯错误,为了防止中国共产党犯错误,民主党派的民主监督就显得尤为重要了,他指出了民主监督对执政党——中国共产党的重要作用,因为民主党派和无党派人士“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督,能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点,能够对于我们的工作作出有益的帮助。”因此,“要扩大他们对共产党的监督,对共产党员的监督,有了这几方面的监督,我们就会谨慎一些,我们的消息就会灵通一些,我们的脑子就不会僵死起来,看问题就会少一些片面性。”
      进入新时期以后,邓小平再次强调了关于共产党要接受监督的思想,他说:“在国家政治生活和各项事业中,由于中国共产党居于领导地位,党的路线、方针、政策正确与否,工作得好坏,关系着国家的前途和社会主义事业的成败;同时,由于我们党的执政党地位,我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此,对于我们党来说,更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督,以利于集思广益,取长补短,克服缺点,减少错误。我们热诚地希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度,关心国家大事,热心社会主义事业,就国家的大政方针和各方面的工作,勇敢地、负责地发表意见,提出建议和批评,做我们党的诤友,共同把国家的事情办好。”
      民主监督作为一种非权力监督,虽然只是建议性和协商性的,但仍可以对国家权力进行有效的制约,从而减少国家决策的失误和政治腐败。
      虽然政协委员不可能像人民代表一样可以直接行使权力监督,但由于政协委员中的党派成员大多是各条战线的专家学者,具有广泛的代表性;由于党派成员地位比较超脱,旁观者清,其反映的意见具有较大的客观性;由于党派成员大多阅历广、知识丰富,能提出比较有见地的意见和建议,批评能切中时弊,因此人民群众常常把自己对国家经济、政治、文化建设的想法看法反映给他们,把改革发展中的问题和生产生活中的困难向他们倾诉,希望政协组织和委员将他们的愿望和要求带上去,表达好。而委员们通过对诸如宪法、法律、法规的实施情况;中共中央与国家领导机关制定的方针政策的执行情况;国民经济和社会发展计划及财政预算的执行情况;国家机关和机关工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面情况的监督,以自己独特的视角,反映了广大人民群众的呼声,从而提供了一种单靠党政机关所不易提供的监督,发现了一些党政机关自身所不易发现的错误,实现了对党和国家权力的制约和监督,减少了决策的失误和政治腐败。
      民主监督是我国社会主义法律监督体系的重要组成部分,有利于推进依法治国方略的实现。
      建立完整的法律监督体系,保障权力的正确行使,是现代法治的基本要求,也是依法治国的一项重要内容。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民。人民不但通过选举自己的代表来行使权力,管理国家,还通过各种形式对国家权力的行使进行监督,以防止权力的滥用。依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。依法治国,不但包括要完善立法、公正执法和司法、严格守法,而且还要完善监督法制,建立健全依法行使权力的制约机制,形成完整的法律监督体系。这个法律监督体系,由国家监督和社会监督两大部分组成。在国家监督中,包括国家权力机关的监督、行政机关的监督、检察机关的监督和审判机关的监督。在社会监督中,包括党的监督、社会团体的监督、社会舆论监督和人民群众的直接监督。社会监督是整个法律监督体系的基础,它具有监督力量雄厚、监督范围广泛的特点。政协的民主监督是一种特殊的社会监督,它不但监督层次高、监督的内容重大,而且是依靠组织的力量进行监督,可以下通各界,上达中央。因此,政协的民主监督在国家整个法律监督体系中具有独特的优势和作用。把政协的民主监督搞好了,可以强化整个法律监督体系,推进依法治国方略的实现。
      (2)民主监督的原则
      坚持党的领导的原则。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,履行民主监督职能必须坚持中国共产党的领导。
       坚持社会主义民主的原则。要发扬社会主义民主,广泛听取各方面人士的意见、呼声、愿望、建议和批评。民主是人民政协的工作主题。邓小平指出:“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。”李瑞环同志也指出:多党合作存在的必要性就是政协存在的必要性,多党合作存在的长期性就是政协存在的长期性。这实际上说明了民主存在的必要性和长期性就是人民政协存在的必要性和长期性,进而也阐明了民主监督的实质是以社会主义民主为前提,以监督为核心。
坚持协商的原则。要用协商的精神提出建议与批评,帮助党政机关、司法机关及其工作人员改进工作。
      (3)民主监督的内容
      政协民主监督的内容,是指政协组织和政协委员可以就哪些事项进行监督。根据新政协章程规定、根据《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,政协民主监督的主要内容包括以下五个方面:
      国家宪法与法律、法规的实施情况;中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况;国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况;国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况;参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。
      (4)民主监督的方式
      政协民主监督的形式,是指政协组织和政协委员进行民主监督的具体方式和方法。根据《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,政协民主监督的形式主要有以下三种:
      一是政协组织向党和政府提出建议案、建议或有关报告。
      二是政协委员通过视察、提案、举报等方式提出批评或建议。
      三是政协组织或政协委员参加党和政府组织的调查和检查活动。目前,各地政协组织在实践中创造了一些新的民主监督形式,如参加民主评议、行风评议、执法检查、专题调研、提案跟踪,举办政协论坛,组织和参加知情问政的协商会、座谈会,受聘担任特约监察员、特约检察员、特约审计员、教育督导员、土地监察专员、税务监察专员、检风督查专员、政府立法顾问等等,从而使政协民主监督的内容得到进一步充实,形式更加灵活多样。
      近些年各级政协在民主监督的实践中创造出许多经验,表现在民主监督的形式上,出现以下的新的情况:
      第一,对党政机关的通报情况提出意见。政协全体委员会议、常务委员会议、主席会议以及专门委员会会议、专题座谈会,要定期或不定期地就一些重大问题,请党政领导及有关部门负责人通报情况,委员们在此基础上提出建议与批评。
      第二,委员视察。政协及其专门委员会可以就一些全局性或群众反映突出的问题组织委员视察,提出建议和批评。
      第三,建议案、调查报告、提案。政协及参加政协的各民主党派、人民团体,政协各专门委员会或委员个人可充分运用政协建议案、调查报告、政协提案等形式,就某一个具体问题提出建议和批评。要加强建议案和重点提案的跟踪督办,提高办理质量。
      第四,委员举报和反映情况。委员要加强与人民群众的联系,对违法乱纪问题要积极向有关部门和政协机关举报、反映。办好《社情民意》内部刊物,为委员反映社情民意开通渠道。重要的社情民意,要准确、及时地报送市委、市政府。
      第五,参与党政部门的有关检查活动。政协要有重点地组织委员参与党委、政府及有关部门组织的检查活动。
      第六,特约监督。政协要协助有关部门和单位,选聘政治素质好、工作热情高、有专业知识的委员,担任特约监察员、检察员、审计员、教育督导员,对有关部门的执行政策法规、勤政廉政、行风建设、内部管理等事项进行监督评议,或者提出建议、批评和举报等。这是委员直接参与民主监督,提高参政议政水平的新举措。
      第七,开展民主评议。政协组织有选择地对一些行政部门或司法部门,通过现场视察、听取汇报、收集社情民意等方式,进行面对面的协商评议、提出批评和建议。民主评议的结果以政协组织的名义,送达党委、人大、政府,作为他们对被评议单位的工作及其工作人员进行评价、考核的重要参考。民主评议具有较高的组织层次,针对性强,可以收到良好的监督效果。
      第八,跟踪提案办理。提案交办后,政协组织对有关部门的提案办理情况进行检查和监督。一般由政协的专门委员会牵头,通过协商催办、走访跟踪、组织视察、座谈对话、联合办案等形式,促成提案人和提案承办单位之间的沟通,推动有关部门认真办理,力求做到“件件有着落,事事有回复”,以促进提案办理质量的提高和提案作用的充分发挥。
      第九,合办政协论坛。政协组织与新闻媒体合作,开办“政协论坛”、“委员之声”之类的评论专栏,邀请政协委员、专家学者、政府官员等对社会热点问题进行评说,反映群众呼声,针砭时弊。这是民主监督与舆论监督结合的一种监督形式,具有广泛性、直观性、影响大的特点。
      第十,反映社情民意。政协组织发挥自己联系面广的优势,运用信息渠道充分地、及时地把政协委员和社会各界人士的意见和建议反映给党政领导机关。同时,加强信息的跟踪反馈力度,尽可能使政协委员和社会各界人士的真知灼见能够进入党政决策程序,促进决策的民主化、科学化。
      (5)民主监督的程序
      第一,确定议题。既可由政协全体会议或常委会议确定议题;也可根据政协专门委员会或政协办公厅、政协参加单位和政协委员的提议,由主席会议统筹研究确定议题。
      第二,组织监督。根据民主监督议题的特点,选用相应的民主监督方式。采用会议形式时,政协委员要直抒己见,切实提出建议和批评;采用视察、调查形式时,市政协要组织若干个团(组),深入有关单位,听取单位负责人、基层干部和群众的意见,在掌握情况的基础上提出建议和批评。
      第三,形成建议。政协办公厅或专门委员会将委员的监督意见归纳分类,形成书面建议,送党政机关及有关部门。重要意见经主席会议审定同意,形成建议案,送中央和国务院。
      第四,跟踪反馈。政协建议案、提案和政协委员的建议送党政机关或有关部门后,由专门的机构跟踪办理结果,及时反馈给参与监督的委员。
      (6)民主监督的保证
      第一,各级党政机关、司法机关和有关单位必须充分认识人民政协履行民主监督职能的重要性、必要性,自觉接受民主监督。要了解和熟悉民主监督的原则、内容、方式和程序,为民主监督提供必要的条件。在政协组织民主监督活动时,有关部门和单位要提前提供有关法律、法规、政策文件以及监督对象有关的材料;对政协交来的监督意见,要及时研究办理,及时进行整改,并主动接受跟踪监督。政协委员所在单位必须支持政协委员行使民主监督的职能,并主动为政协委员提供了解本单位情况和社情民意的机会,为委员的民主监督活动提供必要的时间和物质保证。
      第二,建立组织保障机制。在民主党派内部,要建立机构,与中共、政府和司法机关保持密切的联系,并协同纪检、监察部门对他们的工作实行经常的监督。
      第三,建立制度保障机制。民主党派要以宪法和法律为依据,建立与政治文明建设进程相适应的监督守则,明确监督的原则和任务、监督的内容和途径、监督的程序和方法,等等,以更加理性地履行民主监督的职能。
      (7)民主监督的具体要求
      第一,要树立民主监督的政治责任感。政协组织和政协委员不仅要充分认识民主监督的必要性和重要性,而且要以维护国家和人民利益为己任,增强责任感和使命感,勇于提意见、做批评,敢于坚持真理、坚持原则。
      第二,讲究民主监督的实效。监督要以利于大局,以利于发扬民主与推动工作。对委员提出的批评意见,政协应认真整理,积极催办,及时向委员反馈办理结果,使委员的意见都有答复、有结果。
      第三,要与其他方面的监督配合。同党的纪检机关、国家权力机关、司法机关和监察机关密切联系,加强合作,使政协的民主监督具体实在地开展起来,在完善配套的监督体系中发挥应有作用。
第四,要切实保障人民政协及其委员履行民主监督的权利。任何部门、单位和个人都不得阻挠政协及其委员行使民主监督的权利,更不得打击报复。违者将依法予以严惩。
      (8)着力推进民主监督规范化、制度化建设
      民主监督本应是人民政协的主要职能,但实践中由于监督的主体——民主党派等缺乏应有的地位和独立性,造成不少环节的“弱监”和“虚监”。一方面知情不够,特别是人事安排过程透明性不高,无法参与监督;另一方面,未赋予必要的职权,也无法操作,不知从何下手,怎么监督。因此,要充分发挥民主监督职能,就要着力推进民主监督规范化、制度化建设。
民主监督的规范化、制度化,首先是制度化。因为,只有监督工作有章可循,才谈得上整个民主监督过程的规范化运作。政协不是权力机关,因此,不论在理论上还是实践中,它的规章制度对有关部门的约束力不是很强,实际操作中随意性也很大。这就需要通过党委的领导核心作用建立制度并强化实施。这些制度应包括的内容:
      一是要实现民主党派对党和政府的监督,必须从制度上给予民主党派相应的权利和权力。因为,任何监督都必须要有相应的权利和权力,以及实行监督并排除各种阻力和干扰的权力。现在各民主党派是否有这种权利和权力?恐怕实际上是没有的。既然没有这样的权利和权力,监督的效果就要打折扣了。所以,要想真的实行民主党派对党和政府的监督,就必须要从制度上给予民主党派相应的权利和权力。这是一个极其重要的问题,我们应认真地对待并给予重视。
      二是要进一步规范民主监督的程序。在实施民主监督过程中具有完备的程序,才能更好地达到工作的预期目的。作为政协自身要履行民主监督的职能,要结合党的中心工作和实际情况,组织开展民主监督工作和活动,期间方案怎样制定,与领导机关先协商什么,后协商什么,如何与相关部门协作配合,都需在必要的程序中进行。经验证明,不讲究程序,颠倒程序,或缺少程序控制的做法,非但达不到民主监督工作预期目的和效果,还会出现某些负面影响和效应。建立民主监督必要程序,要立足我国现有政治体制,根据政协章程和宪法法律规定要求,建立符合规定,适应实际,可操作性强的工作程序,使民主监督工作有章可循,有序进行,运作起来畅通顺达。
      三是规范、完善民主监督的内容。选准角度,发挥特色。选准角度,就是要把监督的力量从对权力行使者提供决策支持上面,转移到促进国家和社会更加协调发展上;发挥特色就是各党派要根据成员的阶层、界别、专业特点等发挥各党派的特点和优势,在监督的形式、方法、内容上各有侧重。
      增强民主监督的实效。比如有的党派开展“一事一议一策活动”;有的地方建立每周一次的界别委员会座谈会制度等,通过这样的措施使民主监督的实效性大大提高。
      经常性监督和重大监督相结合。民主党派成员可以通过现有的程序和形式在政协、人大中实施经常性监督。重大问题可以打破固有的程序和形式,比如,各民主党派中央都先后就重大问题直接向中共中央、国务院提建议,反映问题,受到中共中央、国务院的高度评价。
      规定必要的措施把民主监督和党内监督、行政监督、法律监督、舆论监督有机地结合起来,充分发挥多种监督的整体效应。
      要把接受民主监督作为党风廉政建设的一项内容,上级党委定期或不定期检查下级党政部门自觉接受政协民主监督的情况,等等。只有这样,才能从根本上保证民主监督富有成效,实现其对权力的制约和监督。
      拓展党派监督的渠道。民主党派的成员参加政协,或以党派名义,或以个人方式,或以联名方式提出提案,这是参政议政、民主监督的主要方式。但在实践中存在一种提案“回娘家”的现象。例如教育界委员提出的有关教育的高层次的问题,经提案委员会立案后,交由教育部办理,而提案人可能就有教育部里的同志。在地方政协里也有这样的现象。近10年来发展起来的反映社情民意的信息工作拓宽了民主监督的渠道。有必要认真总结,使之更加制度化、规范化。
      要进一步扩大民主党派的知情权。监督从过程上考察,包括事前监督、事中监督和事后监督。民主党派的监督更多的应是事前监督和事中监督,其目的是帮助执政党做到决策科学化、民主化和贯彻落实各项政策。中共拥有强大的政策研究机构和最为翔实的资料,如果民主党派不知情,那就不免说不到点子上,甚至南辕北辙。
       建立非权力监督和权力监督的互动机制。民主党派的监督是非权力监督,也没有必要转化为权力监督。但是,民主党派监督的咨询、反馈和警示功能只有通过权力监督才能发挥作用。民主党派不能直接办案,不能干预行政,只能推动党政和司法部门做好工作。民主党派的正确的批评和建议必须反映到权力机关和行政机关才能起作用。只有形成非权力监督和权力监督的互动机制才能避免走过场。
      当然,不少人提出:在推进民主监督规范化、制度化建设中,感到最为头痛的是民主监督作为一种非权力监督,由于缺乏应有的地位和独立性,造成不少环节的“弱监”和“虚监”。因此,他们主张,为了充分发挥民主监督的作用,在推进民主监督规范化、制度化建设中,民主监督应法律化。民主监督需要规范化、制度化建设,但民主监督不能法律化。所谓民主监督法律化,主要包括两方面的含义:一是通过法律来保障我国民主党派的民主监督权利,规范民主监督对象、范围、内容、方式和程序;二是要用法律来保证民主监督的意见能够被接受和采纳,使我国民主党派的民主监督成为具有法律效力的“刚性”监督。前者主要涉及的是我国民主党派的民主监督需要不需要用法律保障和规范的问题,实际上是要制定政党法或民主监督法;后者涉及我国民主党派的民主监督的性质和发展方向问题,实际上是要变非权力性监督为权力监督。由此可见,民主监督法律化是事关我国多党合作、政治体制和民主政治建设的性质和方向的大问题,必须准确把握。
      首先,民主监督法律化必然会改变民主监督的非权力监督性质。
      同我国现有的人大监督、司法监督和行政监督等权力监督不同,民主监督作为一种非权力监督,同其他非权力监督如舆论监督等一样,其实质是扩大的民主。其特点是社会和公民可充分利用自己的权力监督制约国家权力,表现为社会团体、社会组织、社会舆论和公民个人可以向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉,对其进行监督。当然,由于共产党和民主党派的关系是执政党和参政党的关系,这决定了中国共产党和各民主党派的关系是既真诚合作,又互相监督,合作是基础,监督是为了更好地合作。由此看来,这种监督不同于西方许多国家的在野党通过议会民主对执政党进行的权力监督,这种监督本质上讲是非权力监督,是一种民主权利、民主形式和民主渠道。这种民主监督不是国家权力,不是权力对权力的制衡,而是民主对权力的约束。如果将这种民主监督法律化,使其具有法律的效力,就会改变民主监督的性质。
      其次,民主监督法律化必然要导致国家权力多元化。我国的国体是人民代表大会统一行使国家权力。在人民代表大会制度下,整个国家机构按照一切权力属于人民和民主集中制的原则组成和运转,各个国家机关以及中央与地方合理地划分职能,使国家权力既避免过分集中又避免不必要的牵扯,从而保证国家的各项工作有序、高效地进行。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。因此只有人大才能对政府和司法机关进行法律监督,只有人大对政府和司法机关的监督才具有法律效力。我国各民主党派的民主监督之所以在我国监督体系中具有重要作用,就在于它不具有法律效力,能够起到其他监督方式所起不到的作用。我国各民主党派作为统一战线的重要成员,其民主监督职能的发挥,在很大程度上是通过人民政协进行的。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,它不是与人大并行的国家权力机关,而是中国人民的政治协商机关,所以,各民主党派在多党合作和政治协商中的民主监督,不同于人大的法律监督,不具有法律效力。
      在人民政协中各民主党派可以以本党的名义参政议政、实施民主监督,可以就国家政治经济生活中的发表意见,对政府和司法部门及其工作人员提出批评和建议,但不能对政府进行质询和弹劾。针对民主监督的法律化问题,邓小平指出,长期共存、互相监督,是指共产党和民主党派的关系而言。对政府实施“监督”权,有其固定的含义,政协不应拥有这种权限。胡乔木指出:“民主监督在政治上是指各党派之间的关系,这是正确的。而且,几年来政协对党政工作提出了许多好的批评、建议。但在宪法上写上民主监督,从法律的角度看,这就与人大的权力有矛盾了。国务院既要对人大,又要对政协报告工作,并接受双方的监督,这个任务是难以承担的。那实际上就会形成两个最高权力机关,也就是说,无所谓最高权力机关,使国家的政治生活造成混乱。政治上讲民主监督是正确的,但不能在国家权力结构中法律化。”因此,民主监督法律化,就会使人民政协由政治协商机关变成国家权力机关,这不仅不符合宪法,而且必将改变我国民主政治建设的传统结构,给国家政治生活造成混乱。
      第三,民主监督法律化,必将破坏我国多党合作的和谐局面。虽然中国共产党与各民主党派的关系是执政党和参政党的关系,但两者之间并不存在竞争关系,而是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的关系。民主党派作为参政党,是在承认并接受中国共产党的领导和执政地位的基础上参政议政,不以谋求执政地位作为自己的活动目标,而与执政党合作共事,共同实现建设中国特色社会主义的伟大事业。中国共产党在充分尊重和信任各民主党派的基础上与各民主党派保持长期合作的关系并认真接受它们的监督,这种关系可以说是既真诚合作,又互相监督,合作是基础,监督是为了更好地合作。这种民主监督不同于西方许多国家的在野党通过议会民主对执政党进行的权力监督,在西方的政党监督中对政府的质询、弹劾,则是以搞垮执政党、使自己上台执政为目的。如果简单地把民主监督法律化,使其具有类似的法律效力,共产党与民主党派之间,就将不是协商,而是斗争;不是合作,而是竞争;不是肝胆相照、荣辱与共,而是彼此倾轧,势不两立。这必将破坏我国多党合作的和谐局面,影响中国共产党领导的多党合作的政治格局。
       3.参政议政
      (1)参政议政的新表述
      政治协商是指对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策前进行协商和就决策过程中的重要问题进行协商,但对于政协的各参加单位而言,政治协商的互动性仍然不强;民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。这种非权力监督往往难以摆脱被动局面。因此,政协的这两种职能给人以超然物外的“超脱”感觉。而参政议政则不同,它是一种为了维护各党派、各界别所代表的群众的政治经济利益的政治参与,体现了政治关系的本质。政治协商和民主监督的直接目的就是为了参政。这与八个民主党派作为参政党的目标是完全一致的。从这一意义上讲,参政议政已成为人民政协职能的核心内容。因此,参政议政不仅是政治协商和民主监督职能的拓展和延伸,而且是对这两大职能的整合与升华。参政议政尤其体现了各民主党派作为参政党与执政党法律地位的平等,这种政治参与是自愿的、主动的和平等的,从而在理论上彻底消除了将人民政协视为政治花瓶与摆设的借口,使人民政协真正成为多党合作和政治协商的重要机构。参政是主动参与政治决策,不是请客吃饭,决策的正确与否与人民政协关系甚大。参与政治决策既是人民政协的权利,也是人民政协的义务与责任。因为参政议政强调自愿、主动地向党政机关提出建设性的意见和建议,广泛参与政治、经济、文化和社会活动,而且要对参与的政治决策负相应的责任。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出,民主党派参政的基本点是:参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。并规定要保证民主党派、无党派人士在人大代表和政协常委、政协领导中占有适当比例,要举荐民主党派成员、无党派人士担任各级政府及司法机关的领导职务。所有这些都说明,参政议政的对象更加广泛,内容更加丰富深刻,方式更加灵活多样,是更高层次的平等的主动的政治参与。基于这样的认识,为了有利于人们对参政议政作为人民政协一项主要职能的正确理解和把握,新政协章程将章程第二条第一款修改为:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”并在此条中增写一款关于参政议政内容的表述:“参政议政是对经济社会发展中的重大问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”
      (2)参政议政的作用
      建立在生产资料公有制基础上的社会主义民主政治,客观上要求全体人民当家作主,要求广泛的普遍的政治参与。政治参与是公民运用自己政治权利和资格,参与或影响政治决策,以最终实现自己的民主权利。政治参与程度是衡量一个国家民主实现程度的量化标志,主要包括:一是利益表征度,即反映社会长远利益、愿望和要求的程度。二是参与度,即社会成员通过合法形式和途径,直接或间接地自愿参加国家政治生活的程度。三是透明度,即向社会成员公开国家政治生活的程度。四是输入度,指政治系统采纳社会成员政治要求的程度。
      通过实行这种政治参与制度,在我国政治体系内形成了与人民代表大会制度相辅相成的又重要的民意吸纳和提取机制,把人民内部不同阶层、不同利益群体的政治诉求纳入到政治体系之内得到充分表达。我国实行的政治协商制度,通过不断吸纳新兴社会阶层参与,从而把他们的政治热情纳入到体制内,并逐步使之规范化,这既推进了社会主义民主的发展,又维护了社会和政治稳定。通过实行这种政治参与,大大提高了政治过程的开放程度。中国共产党就国家大政方针、国家经济、社会发展计划、国家领导人选及统一战线中的重大问题,与各民主党派、无党派人士协商,并通过座谈会等形式,经常地、及时地通报和交流重要情况,增加了政治透明度。
      通过实行这种政治参与建立和开辟了多种有效的民主形式,共产党与民主党派、无党派人士就大政方针和国家领导人选进行政治协商;民主党派成员、无党派人士在人民代表和人大常委会委员占有一定的比例;民主党派、无党派人士的一部分在国家和地方政府及有关部门、司法机关中担任领导职务;人民政协这一发扬社会主义民主、广泛听取社会各界人士意见的协商机构中,各民主党派是重要的组成单位;各民主党派就国家政治、经济、社会发展中的重大问题在调查研究的基础上,向中共中央提出书面意见和建议。这就形成了具有中国特色的政党制度的政治参与机制,使民主党派、无党派人士广泛参与政治过程,参与国家和社会事务的管理。
      通过这种政治参与,民主党派、无党派人士的意见和建议被广泛采纳,促进了改革开放和现代化建设事业的发展。
      通过这种政治参与,人民政协可以就党和政府的重大事项在决策前进行政治协商、对宪法和法律的执行进行民主监督以及主动参与国家政权和政治活动,通过参政议政促进决策的民主化、科学化,从而维护自己的政治利益。参政议政使人民政协的政治参与呈现出主动性、多样化、高层次的趋势,进一步促进了社会主义民主政治建设。
      (3)参政议政的主体
      政党是一种社会组织,是一定阶级或阶层中的活动分子,为了共同的利益,尤其是为了取得和维持政权,或影响政治权力的行使而建立的政治组织,我们的八个民主党派也不例外,是参政党。因此,政治参与必然成为民主党派的首要职能。政党组织不是国家政权组织,其意志不具有国家意志性质,但一旦政党执政或参政时,就成为掌握国家权力的政治实体,成为参政议政的重要政治力量。党派性是人民政协参政议政的重要特征。人民政协的委员、常委大多数是民主党派和无党派人士,各党派以参政党的名义向党和政府提出批评建议。由于民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等,民主党派可以与共产党平等的法律地位参与国家政权,在这个意义上,人民政协其他界别参政议政的重要性是不能和民主党派相提并论的。因此,民主党派必然是政治协商、民主监督和参政议政的主体。
      (4)参政议政的内容
      参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。一般来说,政治协商、民主监督以国家和地方大政方针、重大问题为中心议题,以各级领导机关为对象,以会议为主要形式,并依据一定的程序和规则进行。参政议政则不完全受上述条件局限,它的对象更加广泛,内容更加丰富,形式更加多样,方法更加灵活。新政协章程中指出,参政议政是对经济社会发展中的重大问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。
      这样的表述规范了参政议政的内容,可以就人民群众关心、党政部门重视的问题,组织调查和研究,积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见;可以通过多种方式,广开言路,广开才路,充分发挥委员专长和作用,反映社情民意,为改革开放和社会主义现代化建设献计献策;可以通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议等等。
      (5)参政议政的形式
      各地政协在组织各党派、团体和各界人士参政议政的实践中总结和坚持了一些行之有效的形式:
      民主党派成员担任各级政府和司法机关的领导职务,参加有关工作。
      民主党派成员担任政府和司法机关的领导职务是我国多党合作一个重要的方面。安排民主党派成员担任政府和司法机关的领导职务,比如担任副部长、副省长、法院副院长、检察院副检察长等,可更好地发挥他们参政的作用。有关数据显示,1989年以来,各民主党派和无党派人士有12万多人担任各级人大代表,850人担任全国人大代表,9人担任全国人大常委会副委员长;24万多人担任各级政协委员,1300多人担任全国政协委员,16人担任全国政协副主席。数据还显示,各民主党派和无党派人士有13人在国务院有关部门担任副部长、副主任,27人在省(自治区、直辖市)担任副省长(副主席、副市长)或助理;2人分别担任最高人民法院副院长和最高人民检察院副检察长,28人担任高、中级人民法院副院长,21人担任省级和市(地)级人民检察院副检察长;近5000人担任各级特约监察员、检察员、审计员、教育督导员和土地监察专员、税务监察员等。
      民主党派参加人民政协并在其中发挥参政议政的作用。
      政协委员中的党派成员大多是各条战线的专家学者,具有广泛的代表性;党派成员大多阅历广、知识丰富,能提出比较有见地的意见和建议,批评能切中时弊,能充分反映了广大人民群众的呼声,从而提供了一种单靠党政机关所不易提供的监督,发现了一些党政机关自身所不易发现的错误,实现了对党和国家权力的制约和监督。
      其他形式:通过新闻媒介表达委员参政议政的意见;举办委员活动日,增加参政议政内容;举办各种形式的座谈会、学习、纪念、联谊等活动,沟通情况,加深友谊,调动政协委员知情出力、参政议政的积极性,自觉主动地反映情况和意见;开展引进项目、技术、资金和提供信息、扶贫支边等出实招、献良策、办实事活动等。
      (6)参政议政的要求
      扩大参政议政的内容。民主党派以往的参政议政,涉及经济、社会、教育等政府具体工作问题的比较多,而涉及政府的监督机制、人事改革等敏感性问题比较少,所以要使参政议政的内容更加丰富,以更好地发挥参政党的作用。
      拓宽参政议政的渠道。民主党派参政议政的渠道很多,而其中最重要的渠道是把民主党派中的人才吸收到政府、司法机关中来,直接参与国家事务的管理和法律法规的执行。要拓宽现有的渠道特别是吸收民主党派人士进入政府机关、司法机关的渠道,推进中国民主化的进程,促进社会主义政治文明建设。
      要广泛参与。参政议政要体现人民政协广泛代表性、党派合作性和民主协商性等特点,组织政协委员,并代表他们所联系的各界群众,积极参与各种政治、经济、文化、社会及国际交流活动,在活动中充分发表意见,表达各党派、团体和界别的要求。
      要深入调查研究,了解社情民意。参政议政离不开对实际情况的了解。每一位委员,都应当深入实际、深入群众,尽可能多地占有社情民意的第一手材料。人民政协的调查研究要紧紧围绕党和国家的中心任务来进行,在科学分析的基础上,提出高质量的、可操作的乃至有预见性的建议,使参政议政更加富有成果。
      (7)推进参政议政职能的规范化、制度化建设
      人民政协参政议政职能在几十年的运行过程中,对我国民主政治建设发挥了重要作用,但随着社会主义市场经济的建立、共产党的领导和执政方式的变化,多党合作和政治协商的运行,还需要进一步改进和完善。目前在参政议政过程中,最大的问题是知情不够。知情才能出力,对重大决策参与少,仅靠党委政府每年例行的通报、座谈,非常抽象。各领域的工作情况了解得非常有限,因此,很难找到适当的角度切入。我们应在符合我国国情、继承优良传统和适应时代发展、促进社会进步的基础上推进参政议政工作的规范化、制度化。
      近几年,人民政协参政议政职能在规范化制度化建设中有了新的突破,主要表现在以下几个方面:
民主党派领导人参加外事活动。1992年以后,根据中共14号文件和落实民主党派参政议政的需要,中共中央曾多次发文件,规定民主党派领导人陪同国家领导人接待访问我国的外国政要,参加重要的内事、外事活动。通过这些活动,一方面可以让国外了解我国的政党制度,了解我国的民主党派作用,另一方面可回击西方敌对势力对我国政党制度的攻击。
      特约人员工作制度的形成:1989年12月30日中共中央通过《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出,聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。政府监察、审计、工商等部门组织重大案件调查,以及税收大检查,也可以吸收他们参加。这里第一次明确提出了特约人员和特约工作。这一工作制度的形成,具有以下作用:一是拓宽了民主党派参政议政、民主监督的新途径,促进政府提高工作的透明度和勤政、廉政建设。这对于坚持和完善多党合作制度,建设社会主义政治文明具有重要作用。二是开辟了政府和人民群众联系沟通的新渠道,促进了社会稳定,产生了良好的社会影响。
      对口联系工作不断加强。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》对政府和有关部门与民主党派之间建立对口联系、对口协商进行了规定:国务院和各级政府召开会议讨论工作时,可视需要邀请民主党派成员和无党派人士列席,政府及其有关部门可邀请民主党派成员和无党派人士兼职、任顾问或参加咨询机构;请民主党派就某些专业性问题进行调查研究,提出建议;政府有关部门就某些专业性问题同民主党派对口协商,在决定某些重大决策前,组织有关民主党派成员座谈,征求意见。这项工作的开展,是新形势下开拓民主党派参政议政工作的新途径,对提高参政议政质量、有效地发挥参政党职能具有重大意义。
      民主党派基层的组织在参政议政实践中不断创新,提供了丰富的经验。比如,通过多年实践,湖南各民主党派将参政议政中的好做法和经验进行不断总结和提高,形成了“省委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”的有效工作形式,得到了中央有关领导同志和中央统战部的充分肯定,并在全国得到了推广。
      “省委出题”。省委、省政府在每年年初就拟定出课题范围,并以省委、省政府文件的形式下发,供民主党派作为调研课题的选择参考。不仅如此,省委还指示办公厅为民主党派调查组开出介绍信,要求有关部门热情接待,积极配合,提供一切方便。省财政从1994年起拨出专款,部分解决民主党派的调研经费,并逐年有所增加。
      “党派调研”。首先是各党派省委相继成立了参政议政领导机构,指定专门处室,具体负责日常工作,例如农工民主党成立主委会领导下的参政议政委员会,每年开会二到三次,在委员会下又有专家组队伍;其次是结合党派自身特点和成员优势,成立课题组;再次是由民主党派省委的领导同志带队,深入到第一线进行细致的调查研究工作。在此期间,省委统战部则不定期地邀请各党派领导人特别是参政议政办公室负责人进行座谈、开会,专题研究调研问题,解决调研工作中的实际困难,同时负责协调有关单位的关系,为他们搞好服务,使调研工作得到顺利进行。
      “政府采纳”。到每年年底,省委、省政府领导专门召开民主党派调研成果汇报会,省人大和政协的主要负责同志和省直有关厅、局的负责同志一同出席,听取汇报。
       “部门落实”。在每年年底的汇报会上,还一并通报上一年的调研成果转化情况,省直有关厅、局还将落实方案、措施和结果向省委汇报并民主党派通报反馈。在这个过程中,还形成了对口联系制度,全省七个党派根据各自特点与优势与各厅、局联系,如致公和侨联,农工和卫生厅,民盟和教育厅,九三、民盟和科技厅等。
      这些在参政议政实践中形成的经验,对推动人民政协参政议政理论的发展,起着重要作用。

      五、中国人民政治协商会议的组织机构

      中国人民政治协商会议是爱国统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。它的组成原则、机构设置和上下级组织的关系等方面都体现了人民政协作为爱国统一战线组织,作为中国共产党领导的多党合作和政治协商机构的性质及其运作的基本要求。在新世纪新阶段,人民政协的组织将随着我国改革开放的深入和社会多样化的发展得到不断的完善和发展。
      (一)人民政协的组成原则
      一般说,人民政协具有三个主要特点,即广泛代表性、党派合作性和民主协商性。人民政协的组成原则,就是由这些本质属性决定的。
      1.人民政协按界别组成
新政协章程第二章第二十条指出,中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表,香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成,设若干界别。
      “界别”是我国政协组织的一个特有用语。它有广义和狭义之分。在广义上,是指参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他各有关方面,例如,我们说全国政协是由34个界别组成的,这里的“界别”就是广义上的;在狭义上,则是指除政党和团体之外的其他参加政协的各个方面,如文化艺术界、科学技术界、经济界、教育界、少数民族界和宗教界,等等。讲政协组成上的界别特点,通常就是指广义的界别。
      政协按界别来组成,是人民政协的一大特色,也是它不同于人民代表大会构成的一个显著区别。人民代表大会是按照地域原则组成的,各地区的代表名额基本上是以选民数量的多少确定的;在各地区代表的产生过程中,虽然也考虑到界别的因素,但总的来说,它不是以界别为基础,而是按行政区划划分选区,代表产生以后均以本地区代表的身份进行活动。人民政协则不同。政协委员不是以地区代表的身份进入政协,不是以地区代表的身份进行活动,而是以党派、团体和其他界别代表的身份进入政协,并以界别代表的身份进行活动。
      按界别组成,既是人民政协构成的一个显著特点,也是人民政协得以存在并发挥作用一个依据和优势所在。人民政协现有34个界别,包括了当今中国各党派和主要社会团体,集中了社会各界的代表人物。这种按界别组成的形式,可以为各个党派、团体以组织名义发表主张提供场所,可以使群众中分散、个别的意见得到系统、综合的表达,可以广泛吸纳社会各方面人士的智慧,也有利于通过界别协调关系、化解矛盾。从一定意义上讲,了解了各界别的意见就基本上了解了多数人的意见,掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况。人民政协只有突出界别的特点,发挥界别的作用,才能更好地履行职能,使各项工作生动活泼、富有成效。
       2.政协各参加单位和政协委员经协商产生
       人民政协的参加单位、委员名额和人选,是以协商的办法产生的。这是人民政协组成的又一个原则。新政协章程第二十一条规定:凡赞成本章程的党派和团体,经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商同意,得参加中国人民政治协商会议全国委员会。个人经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商邀请,亦得参加中国人民政治协商会议全国委员会。参加地方委员会者,由各级地方委员会按照本条上述规定办理。参加全国委员会的,由上届全国委员会常务委员会协商决定;参加地方委员会的,由上届地方委员会常务委员会协商决定。在每届全国委员会和地方委员会任期内,有必要增加或变更参加单位、委员名额和决定人选时,由该届常务委员会协商决定。
       参加人民政协的单位、委员名额和人选通过协商决定,是人民政协产生方式的一个显著特色,也是它不同于人民代表大会产生方式的一个重要区别。人民代表大会的代表由人民选举产生,对人民负责,受人民监督,选民有权撤换不称职的代表。
       政协常务委员会组成人员的候选人由参加政协的各党派、团体、各民族和各界人士协商提名,经全国或地方委员会全体会议选举产生。政协的参加单位、委员名额和人选由常委会协商决定。当然,无论选举产生还是协商决定,都是在中国共产党的领导下进行的。这是人民代表大会和人民政协产生的共同之点。
      3.赞成政协章程
      赞成政协章程是人民政协组成的基本原则之一。各党派和团体,都享有宪法规定范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等,都有独立自主地处理各自内部事务的权利。但是,一旦参加人民政协,就必须遵守和履行人民政协章程。参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的单位和个人,如果违反政协章程或全体会议和常务委员会的决议,全国委员会和常务委员会或地方常务委员会要根据情节轻重给予警告处分,或撤消其参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的资格。
      (二)人民政协的全国委员会
      1.全国委员会的组织结构
(1)全国委员会
      新政协章程第十九条规定:中国人民政治协商会议设全国委员会和地方委员会。中国人民政治协商会议全国委员会(简称全国政协)现由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表,香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成,设若干界别。
      参加政协全国委员会的民主党派在中国人民政治协商会议组建初期有11个。参加政协第二届全国委员会到第十届全国委员会的民主党派有8个。他们是中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。这8个民主党派,在新中国成立后都成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟,是接受中国共产党领导的,同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党。
      中国国民党革命委员会,1948年成立,成员主要是原国民党和与国民党有关系、同台湾各界有关系的、致力于祖国统一事业的有代表性的人士和中高级知识分子。中国民主同盟(其前身为中国民主政团同盟,1941年成立,1944年改现名),成员主要是从事文化教育和其他方面工作的中上层知识分子。中国民主建国会,1945年成立,成员主要是经济界人士及有关专家学者。中国民主促进会,1945年成立,成员主要是从事教育、文化、出版和其他工作的知识分子。中国农工民主党(其前身为中国国民党临时行动委员会,1930年成立,1947年改现名),成员主要是医药卫生和科学技术、文化教育界中的中高级知识分子。中国致公党,1925年成立,成员主要是归侨、侨眷和与海外有联系的代表人士、专家学者。九三学社,1946年成立,成员主要是科学技术和文化教育、医药卫生界的中高级知识分子。台湾民主自治同盟,1947年成立,由一部分从事爱国民主运动的台湾省籍人士发起组成。
      参加政协全国委员会的无党派民主人士,是在中国革命具体历史条件下发展形成的。最初是指形式上没有结成党派,但实质上是有党派性的人士。后来通常指没有参加任何党派组织,在社会上有一定影响,在学术上有一定造诣,为国家的独立、民主、富强而奋斗的人士。无党派民主人士是政协第一届到第十届全国委员会的参加单位,在第五届全国委员会时曾被改称为“无党派爱国人士”。新政协章程将“无党派民主人士”改为“无党派人士”。
      参加政协全国委员会的人民团体主要有:中国共产主义青年团,是政协第一至十届全国委员会的参加单位,第一、二届时称“中国新民主主义青年团”。中华全国总工会,是政协第一至十届全国委员会的参加单位。中华全国妇女联合会,是政协第一至十届全国委员会的参加单位,第一、二届时称“中华全国民主妇女联合会”。中华全国青年联合会,在参加政协第一届全体会议时叫“中华全国民主青年联合总会”,后来曾改名为“中华全国民主青年联合会”,1954年再次改名为“中华全国青年联合会”。中华全国工商业联合会,是政协第二至十届全国委员会的参加单位,它成立于1953年,是中国共产党领导的、以私营工商业者为主体兼有其他工商业者参加的、具有统一战线性质的人民团体和民间商会。还有中国科学技术协会、中华全国台湾同胞联谊会和中华全国归国华侨联合会。
      参加政协全国委员会的各少数民族和各界代表,指除汉族以外的55个少数民族的代表和按社会分工和职业形成的界别代表,包括文学艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利界、少数民族界、宗教界的代表等。
      特别邀请人士,是指社会上各方面有代表性的人物。特邀人士的构成是不固定的。在不同时期,根据政协组织结构的调整和面临的任务的变化,特邀人士范围都有所不同。八届政协时的香港特别行政区同胞和澳门特别行政区同胞在九届时分别改称为“特邀香港人士”和“特邀澳门人士”。
      第十届全国政协由上述各党派、无党派民主人士、各主要人民团体、各族各界的代表人士等34个界别组成。这种组成,充分地体现了人民政协是最广泛的统一战线组织,具有最广泛的代表性和政治上最大的包容性。这是人民政协组织上的一个特点和优势,是人民政协能够推进和发扬民主,履行政治协商、民主监督和参政议政职能的组织基础和组织保证。
      人民政协全国委员会的组织结构不是固定不变的,而是随着我国社会结构和政协自身任务的变化而发展变化的。第一届全国委员会曾包括区域和军队代表。第一届全国人大召开后,地区和军队的代表就不再参加政协。农民团体和中华全国学生联合会,曾是全国委员会的参加单位,但后来不再作为参加单位。第二届全国委员会增加了合作社、对外友好团体、社会救济福利团体,其中合作社从第五届开始不再作为全国委员会的参加单位。参加人民政协第一届全体会议的上海各人民团体、中华全国第一次自然科学工作者代表大会筹备委员会、中华全国教育工作者代表会议筹备委员会、中华全国社会科学工作者代表会议筹备会、中华全国新闻工作者协会筹备会、自由职业民主人士等团体,自政协第二届全国委员会起不再以原名义参加,其中有的改成正式团体,如自然科学团体、社会科学团体,有的变为界别,如教育界、新闻出版界。随着我国今后社会结构的变化,人民政协在组织结构上也将会发生相应的发展和变化。
      (2)常务委员会
      政协常委会是由政协全国委员会或地方委员会选举产生的。从一届政协的组织法到后来的政协章程,都对此作了明确的规定。
      新政协章程第三十五条规定:中国人民政治协商会议全国委员会设常务委员会主持会务。常务委员会由全国委员会主席、副主席、秘书长和常务委员组成,其候选人由参加中国人民政治协商会议全国委员会的各党派、团体、各民族和各界代表人士协商提名,经全国委员会全体会议选举产生。中国人民政治协商会议各级地方委员会设常务委员会主持会务。常务委员会由地方委员会主席、副主席、秘书长和常务委员组成,其候选人由参加各该地方委员会的各党派、团体、各民族和各界人士协商提名,经全体会议选举产生。
      (3)主席会议
      政协主席会议由主席、副主席和秘书长组成,在常务委员会闭会期间,处理常务委员会的重要日常工作。
新政协章程第三十七条规定:中国人民政治协商会议全国委员会主席主持常务委员会的工作。副主席、秘书长协助主席工作。
      主席、副主席、秘书长组成主席会议,处理常务委员会的重要日常工作。
      主席会议受常务委员会的委托,主持下一届第一次全体预备会议。
      人民政协设主席会议,是1982年第三部政协章程中第一次明确规定的。原因是在新时期,人民政协工作任务更加繁重,由于常务委员会人数较多,不便于经常开会讨论会务,所以政协章程规定并授权由主席会议处理常务委员会的重要日常工作,是十分必要的。明确规定设主席会议,适应了人民政协工作日益发展的形势,是人民政协组织运行机制更加完善的表现。这次新增加的是“主席会议受常务委员会的委托,主持下一届第一次全体预备会议。”
      2.全国委员会的工作机构
      新政协章程第三十八条规定:中国人民政治协商会议全国委员会设副秘书长若干人,协助秘书长进行工作。设立办公厅,在秘书长领导下进行工作。
      新政协章程第三十九条规定:中国人民政治协商会议全国委员会根据工作需要,设立若干专门委员会及其他工作机构,由常务委员会决定。
      专门委员会是在常务委员会和主席会议领导下,组织委员进行经常性活动的工作机构。专门委员会设主任1人,副主任若干人,由常务委员会决定;设委员若干人,由主席会议决定。专门委员会根据需要可分设专题小组进行活动。政协全国委员会机关根据精简、统一、效能原则设立相应的办事机构,为专门委员会服务。
      在人民政协的历史上,专门委员会的前身是工作组。人民政协成立工作组,是周恩来在人民政协建立之初首先提议的。他亲自主持起草的《中国人民政治协商会议全国委员会工作条例》第三条规定设立8个工作组,即:政治法律组、财政经济组、文化教育组、外交组、国防组、民族事务组、华侨事务组、宗教事务组,并于1949年10月18日提交政协第一届全国委员会第一次会议通过。根据周恩来的设想,工作组在常务委员会指导下,在秘书长领导下开展工作,主要是配合政府有关部门审议法案(这与当时政协代行人大职权的状况相吻合)。在一般情况下,每个委员都得参加一组或一组以上进行工作。每个工作组设组长1人,副组长2~3人,由常委会指定。各个工作组里可以经常有几位委员办事,保持了工作的经常性。实践证明,工作组的设立符合人民政协的特点,适合于当时人民政协担负的工作。后来随着形势和任务的变化,工作组的名称和规模也相应改变,工作组数量从8个发展至15个。与此同时,又相继成立了一些专门委员会。1955年4月15日,政协第二届全国委员会五次常委会议决定成立学习委员会;1956年7月17日,政协第二届全国委员会工作会议决定成立地方工作委员会;1959年5月全国政协三届一次常委会决定增设联络委员会和文史资料研究委员会,等等。在长时间内,工作组与专门委员会并存。1988年6月,全国七届二次常委会议决定,在原有工作组和专委会的基础上,组建14个专门委员会。1994年调整为8个专门委员会。1998年政协第九届全国委员会常务委员会第一次会议决定设9个专门委员会。它们是:提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、文史资料委员会、港澳台侨委员会、外事委员会。
      专门委员会工作是政协工作的重要组成部分,是政协履行职能的重要方式。专门委员会根据中国人民政治协商会议章程,以及全国委员会全体会议和常务委员会会议提出的各项任务,从实际出发开展工作。其主要工作内容是:组织委员学习、宣传国家的方针政策和法律;就国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题调查研究,提出意见、建议和提案;团结和联系委员及各族各界人士,积极反映社情民意;维护社会稳定和民族团结,促进祖国和平统一,加强同各国人民的友好往来与合作;组织各种活动,积极为委员知情出力、履行职责创造条件。
      全国政协办公厅是政协全国委员会的办事机构,承担政协全国委员会的秘书、参谋、服务和联络工作。全国政协办公厅的前身是1949年10月政协第一届全国委员会第一次会议确定成立的秘书处,它在秘书长和副秘书长领导下,负责全国委员会的会务工作。后来,第一、第二部政协章程明文规定,全国委员会设立秘书处,在秘书长领导下进行工作。第三部政协章程规定,全国委员会设立办公厅,在秘书长领导下进行工作。副秘书长协助秘书长工作。办公厅下设若干办事机构。
      全国政协办公厅的主要职责是:负责政协全国委员会的各项会务工作;组织实施政协全国委员会全体会议、常委会议、主席会议的决议、决定;负责委员视察、参观、调研等活动的秘书、服务和具体组织工作;研究统一战线和人民政协的理论政策,调查研究地方政协的工作经验、共同性问题及解决办法,供领导参阅;负责政协情况的对内对外宣传,收集和反映各界人士的意见、建议;负责全国政协开展活动的后勤保障工作;承担全国政协主席、副主席交办的其他事项等。
      (三)人民政协的地方委员会
      1.地方委员会的组织结构
      新政协章程第四十条规定:省、自治区、直辖市设中国人民政治协商会议的省、自治区、直辖市委员会;自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区,凡有条件的地方,均可设立中国人民政治协商会议各该地方的地方委员会。
      新政协章程第四十一条规定:每届中国人民政治协商会议地方委员会的参加单位、委员名额和人选及界别设置,经上届地方委员会主席会议审议同意后,由常务委员会协商决定。
每届地方委员会任期内,如有必要增加或者变更参加单位、委员名额和决定人选,经本届地方委员会主席会议审议同意后,由常务委员会协商决定。
      新政协章程第四十二条规定:中国人民政治协商会议的省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区的地方委员会每届任期五年。
      新政协章程第四十三条规定:中国人民政治协商会议各级地方委员会设主席、副主席若干人和秘书长。
      人民政协的地方委员会大致包括省、自治区、直辖市委员会,自治州、地级市委员会,县、县级市委员会等三级。省、自治区、直辖市设人民政协省、自治区、直辖市委员会。20世纪90年代中期,一批中心城市享受副省级待遇,在这些城市相应设立副省级市政协委员会。人民政协的地方委员会就形成了省、自治区、直辖市委员会,副省级市委员会,地级委员会(设区的市、州、盟、地区)和县级委员会四级。在自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区,凡有条件的地方,均可设人民政协各该地方的委员会。截止到2001年底,政协各级地方委员会已发展到3139个,其中,省、自治区、直辖市委员会31个,副省级政协15个,地级政协(设区的市、州、盟、地区)组织353个,县级组织约2732个。
      人民政协的早期,代行政协地方委员会职权的是各界人民代表会议协商委员会。各界人民代表会议的代表是由党派代表、政府代表、军队代表、区域代表、团体代表、界别代表和特邀代表组成的。地方人民代表大会成立后,政协地方委员的构成有了较大的变化。1954年政协章程规定,政协地方委员会由当地各民主党派、各人民团体推出的代表组成,必要时可以邀请个人参加,当地少数民族应有适当的名额。这样,政协地方委员会基本上由党派、团体和界别组成。1982年政协章程规定,地方委员会的组成,依据当地情况,参照全国委员会的组成决定。从此,地方委员会的组成又突破了各民主党派、各人民团体、各界代表、特邀人士和少数民族的范围,开始包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表。政协省、自治区、直辖市委员会和省辖市委员会的组成大体与全国委员会的组成相同;政协县级委员会的组成情况各地差别比较大,有的县和县级市有一些民主党派的基层组织,有的县没有民主党派组织,只有少数的民主党派成员,而且在团体和界别上也没有全国和省、市齐全。
      政协各级地方委员会设主席、副主席若干人和秘书长。各级地方委员会设常务委员会主持会务。常务委员会由地方委员会主席、副主席、秘书长和常务委员组成,其候选人由参加该地方委员会各党派、团体、各族各界人士协商提名,经全体会议选举产生,主持本会的重要日常工作。
      2.地方委员会的工作机构
      新政协章程第四十八条规定:中国人民政治协商会议各级地方委员会的主席主持常务委员会的工作。副主席、秘书长协助主席工作。
      主席、副主席、秘书长组成主席会议,处理常务委员会的重要日常工作。
      主席会议受常务委员会的委托,主持下一届第一次全体预备会议。
      新政协章程第四十九条规定:中国人民政治协商会议各级地方委员会可以按照需要设副秘书长一人至数人,协助秘书长进行工作。
      新政协章程第五十条规定:省、自治区、直辖市的地方委员会设立办公厅,专门委员会及其他工作机构的设置,按照当地实际情况和工作需要,由常务委员会决定。
      自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区的地方委员会的工作机构的设置,按照当地实际情况和工作需要,由常务委员会决定。
      政协地方委员会设专门委员会是1994年3月政协八届全国委员会二次会议修订的政协章程明确规定的。自1986年2月政协全国委员会召开全国地方政协工作座谈会以后,随着政治协商、民主监督逐步经常化、制度化,省一级政协原有的工作组开始向专门委员会过渡。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出:“中共党委和政府有关部门应同政协及其有关专门委员会建立联系,发挥它们在决策咨询中的作用。”省、自治区、直辖市政协在贯彻这个《意见》的过程中,为了加强同中共党委和政府有关部门的联系,以及更好地组织委员参与中共党委和政府有关部门的决策咨询工作,逐渐加强了专门委员会的建设。从目前情况来看,省、自治区、直辖市政协的专门委员会与政协全国委员会的专门委员会大体对应。但专委会的名称和数量各地不尽一致,专门委员会的内部设置情况也不完全一样。有的对专门委员会设专职主任或副主任,有的却均为兼职;有的对每个专门委员会单独设立办公室,有的则几个专门委员会联合设置办事机构。
      自治州、设区的市和县、自治县、不设区的市、市辖区的地方委员会的工作机构设置,由各自的常务委员会按照当地实际情况和工作需要决定。自治州和设区的市政协的机构设置一般都仿照本省或自治区政协的机构情况而定。这样便于上下对口联系、开展工作。有许多省会城市、副省级市和人口100万以上的大城市政协把秘书处改名为办公厅。县、自治县、不设区的市和市辖区政协的工作机构不统一,一般是科室并存或室委并存,如办公室、学习宣传科、组织联络科、经济建设科等,由科室分别承担若干个专门委员会的日常工作;或者一室几委,如由办公室承担专门委员会的日常工作。
      政协地区工作委员会(政协地区联络处)是省级政协的派出机构,受省级政协的委托联系县(市)政协的工作,同时联系驻本地区的省政协委员。政协委员比较集中的乡镇、厂矿企业和高等院校等地方或单位,有的还成立了政协联络组或委员小组,这是组织委员进行活动的一种形式。政协地区工作委员会(政协地区联络处)和政协乡镇联络组都不是一级政协组织。
      (四)人民政协各级组织的关系
      人民政协各级组织之间的关系主要是指全国政协对地方政协和上一级地方委员会对下级地方委员会的关系。
      新政协章程第十九条第二款规定:中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系。这种关系是从一届政协开始明确的。在全国政协二届一次会议上通过的第一部《中国人民政治协商会议章程》中规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和各级地方委员会对下一级地方委员会的关系是指导关系。”全国政协和地方政协的这种关系,既表明了政协各级组织的政治上的统一性,又有利于各级地方委员会因地制宜,独立负责地开展工作。上下级政协之间,就组织关系而言,没有直接的隶属关系,不存在垂直领导。各级地方政协的人事安排由各地方自行决定,不由全国委员会或上级地方委员会决定,上一级政协对下级政协没有人事处置权。就工作关系而言,地方各级政协的工作由地方自行安排,不由全国委员会或上一级地方委员会规定。上一级政协对下级政协的工作安排,没有决定权。
上下级政协之间的指导关系主要体现在:政协全国委员会对政协全国性的问题做出决议,地方委员会对政协全地区性的问题做出决议,以指导和规范全国或地方政协的工作。地方委员会对全国委员会的全国性决议,下级地方委员会对上级地方委员会的全地区性决议,都有遵守和履行的义务。
      政协各级组织之间的指导关系,是根据人民政协的性质和各级组织的工作实际确定的。人民政协不是行政组织,也不是单一的政党组织,因而它的各级组织之间不存在领导和被领导的关系。人民政协的各级组织受同级中共党委的领导。另一方面,由于人民政协是中国人民爱国统一战线组织和中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,各级政协的性质和职能是相同的,为了完成共同的任务,各级政协组织之间有必要保持一种密切的关系,把这种关系规定为指导关系是恰当的。
      全国政协对地方政协的指导,是在相互之间的联系和交往中实现的。根据几十年政协工作的实践,主要有以下一些形式:
      第一,相互参加或列席有关会议。全国政协邀请省、自治区、直辖市(有时包括副省级市)政协主要负责人列席全体会议、常委会议和其他会议;酌情应邀派人参加地方政协召开的重要会议或重要活动。
      第二,召集各种工作性会议。全国政协视需要召开有各省、自治区、直辖市和副省级市政协负责人参加的工作座谈会、经验交流会,必要时召开区域性、专题性会议(信息工作会议、文史工作会议、地方政协工作经验交流会等)。
      第三,领导同志到地方视察调研。全国政协的主席、副主席到各地进行视察和调研,了解地方政协情况,听取意见,联系当地实际指导地方政协工作。全国政协的秘书长、副秘书长以及有关部门也可到地方进行工作调研。
      第四,联合开展专题调研。全国政协专门委员会等机构可就一些重要问题同地方委员会开展联合调研,共同向国家有关部门提出意见和建议。
      第五,加强信息沟通。在全国政协和地方政协之间建立畅通的信息工作网络,适时向地方政协通报全国政协的工作思路、工作要点和工作情况,及时向中共中央、国务院及其有关部门反映地方政协报送的重要信息。
      第六,加强地方政协干部的培训。政协全国委员会委托全国政协办公厅干部培训中心,有计划地举办以省市以下政协领导、政协委员和政协工作人员为对象的各种培训班。
      第七,加强对地方政协工作的宣传。全国政协办公厅有计划地组织中央新闻单位对地方政协进行采访报道,通过《人民政协报》、《中国政协》、《政协年鉴》等多种途径宣传地方政协,交流各地政协工作情况和经验。
      第八,安排地方政协负责人参加对外交往活动。全国政协组团出国访问时,根据需要适当安排地方政协负责人参加。
      地方政协是人民政协的重要组成部分。密切全国政协同地方政协的联系,加强对地方政协工作的指导,对于从总体上提高人民政协工作的水平,具有十分重要的意义。